Silencio administrativo: positivo, negativo y efectos

El silencio administrativo es una de las instituciones más preguntadas de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común. Sirve para responder a una situación muy práctica: qué ocurre cuando una Administración está obligada a resolver un procedimiento, pero pasa el plazo máximo y no notifica resolución expresa.

Para oposiciones, la clave es no estudiar el silencio como una regla única. Hay que distinguir si el procedimiento se inicia a solicitud del interesado o de oficio, si el silencio es positivo o negativo, y qué efectos produce cada caso. En test suelen cambiar una palabra para convertir una estimación en desestimación, o una desestimación en caducidad.

Punto de partida: la Administración debe resolver

El silencio administrativo no significa que la Administración pueda dejar de resolver. El art. 21 de la Ley 39/2015 establece la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

La ley prevé excepciones concretas, como la terminación por pacto o convenio, o los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación.

Primera idea Opotips: el silencio no borra la obligación de resolver. Solo atribuye consecuencias jurídicas al vencimiento del plazo.

Cómo se cuenta el plazo máximo

Antes de decidir si hay silencio, hay que saber desde cuándo se cuenta el plazo.

Si la norma del procedimiento no fija plazo máximo, se aplica el plazo supletorio de tres meses. Si lo fija, ese plazo no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o lo prevea el Derecho de la Unión Europea.

También existe la posibilidad excepcional de ampliar el plazo máximo, regulada en el art. 23, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles. Debe acordarse de forma motivada y no puede superar el plazo establecido para la tramitación del procedimiento.

Silencio en procedimientos iniciados a solicitud del interesado

El art. 24 regula el silencio en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. La regla general es que, vencido el plazo máximo sin resolución notificada, el interesado puede entender estimada su solicitud por silencio administrativo.

Esta es la fórmula general:

Pero la regla general tiene excepciones importantes. En esos casos, el silencio será desestimatorio.

Cuándo el silencio es negativo

La Ley 39/2015 establece silencio negativo en varios supuestos. Para memorizarlo, no intentes aprender una lista suelta: piensa en procedimientos donde una estimación automática podría afectar a intereses generales, derechos de terceros o bienes públicos.

Hay una excepción muy importante dentro de los recursos: cuando se interpone recurso de alzada contra la desestimación por silencio de una solicitud, si llega el plazo de resolución del recurso y tampoco se resuelve expresamente, el recurso se entenderá estimado, salvo que se refiera a las materias excepcionadas del art. 24.1.

Esta regla se conoce a veces como "doble silencio" en alzada. Es muy rentable para examen.

Silencio positivo: efectos

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Esto significa que el interesado no está ante una mera expectativa. La Administración ha dejado pasar el plazo y la ley atribuye a ese silencio un resultado estimatorio. Ahora bien, esa estimación no convierte en válido lo que sea radicalmente contrario al ordenamiento. Si se obtuvo una situación inválida, la Administración deberá acudir a los cauces de revisión previstos por la ley.

El art. 24.3 es clave: en casos de silencio positivo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

Silencio negativo: efectos

La desestimación por silencio administrativo tiene un efecto distinto. No equivale a un acto administrativo finalizador con el mismo valor material que el silencio positivo. Su función es permitir al interesado interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda.

En silencio negativo, la Administración sigue obligada a resolver. Además, la resolución expresa posterior no queda vinculada al sentido desestimatorio del silencio; puede ser estimatoria o desestimatoria.

Regla Opotips: positivo crea una posición favorable; negativo abre la puerta al recurso.

Certificado del silencio administrativo

El interesado puede pedir un certificado acreditativo del silencio producido. Debe expedirlo de oficio el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver, pero el interesado también puede solicitarlo en cualquier momento.

En la práctica, el certificado sirve para acreditar que ha vencido el plazo y cuál es el sentido del silencio. Aun así, la existencia del silencio deriva de la ley y del vencimiento del plazo, no de que el certificado cree el acto.

Procedimientos iniciados de oficio

El art. 25 regula qué ocurre cuando el procedimiento se inicia de oficio y vence el plazo máximo sin resolución expresa notificada. Aquí no se aplica sin más la regla del silencio positivo.

La ley distingue dos situaciones:

La diferencia es fundamental. En un procedimiento sancionador iniciado de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin resolución no produce "silencio negativo" en sentido clásico: produce caducidad del procedimiento.

Silencio administrativo y caducidad no son lo mismo

Una de las trampas más habituales consiste en mezclar silencio y caducidad.

La caducidad no siempre impide iniciar otro procedimiento si no ha prescrito la acción correspondiente. Por eso, en sancionadores, conviene estudiar silencio junto con plazos de prescripción y caducidad del procedimiento.

Silencio y notificación

Para que no se produzca silencio, no basta con que la Administración dicte resolución dentro de plazo. La ley habla de dictar resolución expresa y notificarla. El vencimiento del plazo se conecta con la notificación, no solo con la fecha interna de firma.

Esta idea aparece mucho en casos prácticos: si la Administración firma el último día, pero notifica después de plazo, puede haberse producido el silencio si no hay reglas especiales aplicables.

Esquema rápido de decisión

Cuando una pregunta de test describa un silencio administrativo, sigue este orden:

1. Identifica si el procedimiento empezó a solicitud del interesado o de oficio.
2. Comprueba el plazo máximo y desde cuándo se cuenta.
3. Si es a solicitud, aplica regla general de silencio positivo.
4. Revisa excepciones del art. 24.1: petición, dominio público, servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación o norma con silencio negativo.
5. Si es de oficio, distingue entre derechos favorables y procedimientos desfavorables o sancionadores.
6. Determina el efecto: estimación, desestimación a efectos de recurso o caducidad.

Para test

• La Administración está obligada a resolver y notificar: art. 21.
• Plazo supletorio si no hay plazo específico: 3 meses.
• Plazo máximo general: 6 meses, salvo ley o Derecho UE.
• Procedimientos iniciados a solicitud del interesado: regla general de silencio positivo.
• Silencio negativo: excepciones del art. 24.1.
• Silencio positivo: acto administrativo finalizador del procedimiento.
• Silencio negativo: permite interponer recursos; no elimina la obligación de resolver.
• Resolución posterior al silencio positivo: solo puede ser confirmatoria.
• Resolución posterior al silencio negativo: puede estimar o desestimar.
• Procedimientos sancionadores iniciados de oficio sin resolución en plazo: caducidad.

Errores frecuentes

1. Pensar que el silencio siempre es positivo. Es la regla general en solicitudes, pero hay excepciones relevantes.
2. Aplicar silencio positivo a sancionadores de oficio. En procedimientos sancionadores iniciados de oficio, la falta de resolución en plazo produce caducidad.
3. Olvidar que debe notificarse. La obligación es dictar resolución expresa y notificarla.
4. Confundir desestimación por silencio con resolución expresa desestimatoria. El silencio negativo sirve para recurrir, pero la Administración sigue obligada a resolver.
5. No distinguir solicitud y oficio. Es el primer filtro del caso práctico.
6. Olvidar el doble silencio en alzada. En ciertos casos, el recurso de alzada contra una desestimación presunta puede entenderse estimado si tampoco se resuelve en plazo.

Fuentes oficiales

• BOE: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Consulta especialmente los artículos 21, 23, 24 y 25.