Invalidez de los actos administrativos: nulidad, anulabilidad y conservación

La invalidez de los actos administrativos es una de las materias más preguntables del procedimiento administrativo común. Aparece en oposiciones administrativas y jurídicas porque permite comprobar si entiendes cuándo un acto administrativo produce efectos, cuándo puede ser impugnado y qué ocurre si contiene defectos.

La norma central es la Ley 39/2015. En ella se regulan la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad, los límites de la invalidez, la conversión, la conservación de actos y trámites, y la convalidación. Como complemento, la Ley 40/2015, ayuda a entender competencia, órganos administrativos y funcionamiento del sector público.

Para estudiar con seguridad, no basta con memorizar que existen actos nulos y anulables. Hay que saber qué defectos son tan graves que provocan nulidad de pleno derecho, qué irregularidades generan anulabilidad, cuándo un defecto no invalida todo el procedimiento y cómo funcionan técnicas como la conservación y la convalidación.

Invalidez del acto administrativo: idea general

Un acto administrativo puede ser válido o inválido. La invalidez aparece cuando el acto se aparta del ordenamiento jurídico de forma relevante. No todo defecto tiene la misma intensidad: algunos vicios son radicales y otros pueden corregirse o solo producen efectos si se impugnan a tiempo.

En test, la clave es no responder "nulo" ante cualquier defecto. La nulidad de pleno derecho es excepcional y tasada; la regla general de los actos contrarios al ordenamiento suele ser la anulabilidad, salvo que concurra una causa legal de nulidad.

Nulidad de pleno derecho

La nulidad de pleno derecho se regula en el artículo 47 de la Ley 39/2015. Se aplica a supuestos especialmente graves. Es una categoría cerrada: no basta con que el acto sea incorrecto, injusto o discutible; debe encajar en una causa legal de nulidad.

Entre los supuestos más importantes de nulidad de los actos administrativos están:

• Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• Actos con contenido imposible.
• Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta.
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
• Actos dictados prescindiendo de las reglas esenciales para formar la voluntad de órganos colegiados.
• Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin requisitos esenciales.
• Cualquier otro supuesto que establezca expresamente una norma con rango de ley.

La palabra "manifiestamente" es importante. No toda incompetencia provoca nulidad radical: la ley exige que sea manifiesta y por razón de materia o territorio.

Nulidad de disposiciones administrativas

La Ley 39/2015 también regula la nulidad de las disposiciones administrativas. Son nulas de pleno derecho las disposiciones que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior; las que regulen materias reservadas a la ley; y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Este punto suele aparecer mezclado con los actos administrativos. La diferencia es importante:

No confundas la nulidad de un acto individual con la nulidad de una disposición general. Comparten la expresión "nulidad de pleno derecho", pero los supuestos y efectos deben estudiarse con cuidado.

Anulabilidad

La anulabilidad está regulada en el artículo 48 de la Ley 39/2015. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, salvo que esa infracción constituya nulidad de pleno derecho.

La desviación de poder consiste en usar potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento. Es un ejemplo clásico de anulabilidad y suele ser muy rentable en preguntas tipo test.

También pueden ser anulables los defectos de forma cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión. Si falta una formalidad menor y no hay indefensión, puede tratarse de una irregularidad no invalidante.

Para test, piensa así: nulidad cuando la ley enumera un vicio radical; anulabilidad para infracciones generales; irregularidad no invalidante para defectos formales sin efecto sustancial.

Tabla comparativa: nulidad y anulabilidad

Esta tabla resume la lógica del tema. La nulidad no debe utilizarse como sinónimo de "acto mal hecho". La anulabilidad tampoco significa que el acto sea irrelevante: significa que puede producir efectos mientras no sea anulado por los cauces correspondientes.

Límites de la invalidez

El artículo 49 de la Ley 39/2015 recoge límites importantes. La invalidez de un acto no implica necesariamente la de los actos sucesivos del procedimiento que sean independientes. Del mismo modo, la invalidez de una parte del acto no afecta a las demás partes independientes, salvo que la parte viciada sea tan importante que sin ella el acto no se hubiera dictado.

Ejemplo: si un trámite de un expediente está mal practicado, no siempre habrá que repetir todo el procedimiento desde el inicio. Puede bastar con repetir el trámite defectuoso si el resto de actuaciones conserva sentido y validez.

Esta regla responde a un principio práctico: la Administración no debe destruir actuaciones válidas cuando el defecto puede aislarse. En examen, si se habla de actos independientes o partes separables, piensa en límites de la invalidez.

Conversión de actos viciados

La conversión permite que un acto inválido produzca los efectos de otro acto distinto cuando contenga los elementos constitutivos de este. La idea es aprovechar una actuación administrativa defectuosa si, aunque no sea válida como se dictó, reúne los requisitos para valer como otra figura jurídica.

No debe confundirse conversión con convalidación. La conversión no arregla exactamente el acto original; lo reconduce a otro acto posible. La convalidación, en cambio, subsana el vicio de un acto anulable.

Estas técnicas reflejan economía procedimental: no repetir lo que puede mantenerse legalmente.

Conservación de actos y trámites

El artículo 51 de la Ley 39/2015 regula la conservación. El órgano que declare la nulidad o anule actuaciones debe conservar los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual si no se hubiera cometido la infracción.

La conservación es muy importante en procedimientos largos. Si se anula una resolución por falta de audiencia, por ejemplo, pueden mantenerse informes, solicitudes o documentos que no dependan del defecto. Lo que se repite es lo afectado por el vicio, no necesariamente todo el expediente.

En test, las pistas suelen ser expresiones como "actos independientes", "trámites no afectados" o "contenido que habría permanecido igual". La respuesta correcta suele orientarse a conservar lo válido y repetir solo lo necesario.

Convalidación

La convalidación se regula en el artículo 52 de la Ley 39/2015. La Administración puede convalidar actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. Como regla, la convalidación produce efecto desde su fecha, salvo que proceda otorgarle efectos retroactivos conforme a la ley.

Dos ejemplos clásicos:

• Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto.
• Si el vicio consiste en falta de autorización, puede convalidarse mediante el otorgamiento de la autorización por el órgano competente.

La convalidación se aplica a actos anulables, no a actos nulos de pleno derecho. Este matiz cae mucho: un acto radicalmente nulo no se salva por una simple convalidación posterior.

Relación con competencia y órganos administrativos

La Ley 40/2015 ayuda a entender por qué algunos vicios se consideran más graves que otros. Regula órganos administrativos, competencia, delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma, suplencia y funcionamiento de órganos colegiados.

No todos los problemas de competencia son iguales. La nulidad se reserva para el órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio. Otros defectos competenciales pueden llevar a anulabilidad o convalidación, según el caso.

También es importante en órganos colegiados. Si se prescinde de reglas esenciales para formar su voluntad, puede haber nulidad de pleno derecho. En cambio, un defecto menor en la documentación o en la forma de una convocatoria no siempre invalida si no afecta al resultado ni produce indefensión.

Ejemplos de test

Para test

• Norma clave: Ley 39/2015, artículos 47 a 52.
• Nulidad de pleno derecho = supuestos tasados y vicios radicales.
• Anulabilidad = infracción del ordenamiento no incluida como nulidad.
• Desviación de poder = anulabilidad.
• Defecto formal solo invalida si falta requisito indispensable para el fin del acto o causa indefensión.
• Incompetencia nula: manifiesta y por razón de materia o territorio.
• Invalidez de un acto no arrastra siempre actos independientes posteriores.
• Conversión = el acto viciado puede producir efectos de otro si contiene sus elementos.
• Conservación = se mantienen actos y trámites no afectados por el defecto.
• Convalidación = subsanación de actos anulables, no de actos nulos.
• Ley 40/2015 ayuda a ubicar competencia, órganos y reglas colegiadas.

Errores frecuentes

1. Llamar nulo a cualquier acto ilegal. La nulidad de pleno derecho es excepcional y está tasada.
2. Olvidar la desviación de poder. Es un supuesto clásico de anulabilidad.
3. Confundir defecto formal con invalidez automática. Solo invalida si afecta al fin del acto o causa indefensión.
4. Mezclar conservación y convalidación. Conservar es mantener lo válido; convalidar es subsanar un acto anulable.
5. Creer que todo expediente debe repetirse entero. La Ley permite conservar actos y trámites independientes.
6. Aplicar convalidación a actos nulos. La convalidación opera sobre actos anulables.
7. No distinguir acto y disposición general. La nulidad de reglamentos tiene reglas propias.

Fuentes oficiales

• BOE: Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Especialmente artículos 47 a 52 sobre nulidad, anulabilidad, límites, conversión, conservación y convalidación.
• BOE: Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Fuente de apoyo para competencia, órganos administrativos y funcionamiento del sector público.