Silencio administrativo en recursos: el doble silencio
Silencio administrativo en recursos: alzada 3 meses → desestimatorio (art. 122.2), reposición 1 mes → desestimatorio (art.
Respuesta directa: el silencio administrativo en los recursos se regula en los arts. 122, 124, 126 y la regla del doble silencio del art. 24.1 párrafo segundo Ley 39/2015 LPACAP. La regla general en los recursos administrativos es el silencio DESESTIMATORIO (negativo): (1) ALZADA (art. 122.2): plazo resolución 3 meses; transcurrido sin resolución expresa → DESESTIMACIÓN PRESUNTA. (2) REPOSICIÓN (art. 124.2): plazo 1 mes; transcurrido → DESESTIMACIÓN PRESUNTA. (3) RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (art. 126.2): plazo 3 meses → desestimatorio. La excepción esencial es el DOBLE SILENCIO (art. 24.1 párrafo segundo): cuando el recurso de ALZADA se interpone contra desestimación presunta por silencio inicial, transcurrido el plazo de 3 meses de la alzada sin resolución expresa, el silencio en la alzada es POSITIVO (estimatorio). Esta regla del doble silencio NO se aplica a la reposición ni a materias en que el silencio inicial es negativo por imperativo legal.
Marco normativo: arts. 21-25, 122-126 LPACAP
| Artículo | Materia |
|---|---|
| Art. 21 LPACAP | Obligación de resolver y notificar |
| Art. 24.1 LPACAP | Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud (regla positivo) |
| Art. 24.1 párrafo 2 | Doble silencio: positivo en alzada contra desestimación presunta |
| Art. 25 LPACAP | Silencio en procedimientos iniciados de oficio |
| Art. 122.2 LPACAP | Silencio en ALZADA: 3 meses → desestimatorio (regla general) |
| Art. 124.2 LPACAP | Silencio en REPOSICIÓN: 1 mes → desestimatorio |
| Art. 126.2 LPACAP | Silencio en REVISIÓN EXTRAORDINARIA: 3 meses → desestimatorio |
| Art. 46 LJCA | Plazos del recurso contencioso-administrativo (acto expreso vs presunto) |
| Art. 47.1.f LPACAP | Nulidad de pleno derecho: actos contrarios al ordenamiento que adquieren facultades careciendo de requisitos esenciales (silencio positivo limitado) |
Fuente: Ley 39/2015 LPACAP, LJCA — Ley 29/1998.
El silencio administrativo en cada recurso: tabla comparativa
| Recurso | Plazo resolución | Silencio (regla general) | Excepciones |
|---|---|---|---|
| ALZADA (art. 122.2) | 3 meses | DESESTIMATORIO (negativo) | POSITIVO si DOBLE SILENCIO (art. 24.1 párrafo 2) |
| REPOSICIÓN (art. 124.2) | 1 mes | DESESTIMATORIO (negativo) | No hay régimen específico de doble silencio |
| REVISIÓN EXTRAORDINARIA (art. 126.2) | 3 meses | DESESTIMATORIO (negativo) | No hay régimen especial |
La regla del DOBLE SILENCIO (art. 24.1 párrafo 2 LPACAP)
Letra del precepto: "El silencio tendrá efecto estimatorio cuando se haya producido la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, salvo en aquellos casos en los que una norma con rango de Ley, por razones imperiosas de interés general, o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España, establezcan lo contrario".
Esquema del doble silencio
1. INTERESADO presenta solicitud
↓
2. AAPP no resuelve en plazo → DESESTIMACIÓN PRESUNTA (silencio negativo)
↓
3. INTERESADO interpone RECURSO DE ALZADA contra esa desestimación
↓
4. AAPP no resuelve la alzada en 3 meses
↓
5. SILENCIO POSITIVO: el recurso de alzada se entiende ESTIMADO
↓
6. El interesado obtiene la pretensión inicial
Requisitos del doble silencio
- Acto recurrido en alzada: debe ser desestimación presunta (silencio negativo), no acto expreso
- Recurso: debe ser alzada (la reposición no genera doble silencio)
- Plazo: 3 meses sin resolución expresa de la alzada
- Materia: NO excluida por norma específica con rango de ley
Excepciones al doble silencio (mismo art. 24.1)
- Materias excluidas por norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general
- Materias excluidas por Derecho de la UE o Derecho internacional aplicable
- Procedimientos sobre derecho de petición (art. 29 CE)
- Procedimientos cuya estimación implique transferencia al solicitante de facultades sobre el dominio público
Silencio inicial (art. 24 LPACAP): regla del silencio positivo
| Aspecto | Régimen |
|---|---|
| Regla general | Silencio POSITIVO (estimatorio) en procedimientos iniciados a instancia |
| Excepciones (silencio negativo) | Procedimientos de impugnación de actos, derecho de petición, ejercicio derechos defensa o que entrañen ejercicio actividades dañosas medio ambiente, transferencia facultades sobre el dominio público o el servicio público, salud, etc. |
| Plazo máximo regla general | 6 meses (excepcional: 3 meses si la norma sectorial lo prevé) |
| Vencimiento | Sin resolución expresa, opera el silencio según el sentido del procedimiento |
Plazos del recurso contencioso-administrativo (art. 46 LJCA)
| Acto recurrido | Plazo CCAA |
|---|---|
| Acto EXPRESO | 2 MESES desde la notificación |
| Acto PRESUNTO (silencio) | 6 MESES desde el día siguiente al que se produzcan los efectos del silencio |
Naturaleza jurídica del silencio: positivo vs negativo
| Aspecto | Silencio POSITIVO | Silencio NEGATIVO |
|---|---|---|
| Naturaleza | Acto administrativo presunto (verdadero acto) | Ficción legal para permitir el recurso (no es acto verdadero) |
| Eficacia | El interesado obtiene lo solicitado | El interesado puede recurrir contra la desestimación presunta |
| Acreditación | Mediante certificación del órgano competente o "certificación del silencio" (art. 24.4) o cualquier medio admitido en Derecho | No requiere acreditación: el plazo se computa automáticamente |
| Recursos | Pueden ser sustituidos por resolución expresa posterior siempre que sea CONFIRMATORIA del silencio (art. 24.3.a). NO por resolución desestimatoria posterior si el silencio era positivo | La AAPP puede dictar resolución expresa en cualquier momento, sin vincular al sentido del silencio negativo |
| Régimen de nulidad | Actos presuntos contrarios al ordenamiento (art. 47.1.f): nulos de pleno derecho si conceden facultades sin requisitos esenciales | — |
Doctrina del TC y del TS sobre el doble silencio
| Sentencia | Doctrina |
|---|---|
| STC 76/2018 | Confirma constitucionalidad y aplicabilidad de la regla del doble silencio del art. 24.1 |
| STC 220/1993 | El silencio negativo es ficción legal para favorecer el acceso a la jurisdicción |
| STS Sala 3ª 28/02/2018 | El silencio positivo no opera si concede facultades careciendo de requisitos esenciales (art. 47.1.f) |
| STS Sala 3ª 23/01/2019 | La resolución expresa posterior a silencio positivo solo puede ser confirmatoria |
| STS Sala 3ª 24/02/2015 | El plazo del recurso CCAA contra acto presunto: 6 meses (anteriormente debate) |
Excepciones materiales al doble silencio (silencio NEGATIVO en alzada)
| Materia | Norma específica |
|---|---|
| Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones | Excluidos del régimen positivo |
| Derecho de petición (art. 29 CE) | Régimen específico |
| Transferencias de competencias o titularidad de bienes al dominio público | Negativo |
| Materias específicas por ley | Urbanismo, medio ambiente, defensa, seguridad nacional, sanidad pública, etc. |
| Derecho UE o internacional | Si lo excluyen expresamente |
Ejemplos reales de subsunción
| Caso | Sentido del silencio | Por qué |
|---|---|---|
| Solicitud de licencia urbanística sin resolver en plazo | Negativo (por norma específica urbanismo) | Excluido del positivo |
| Solicitud de beca sin resolver en plazo | Positivo (regla general) | Procedimiento general iniciado a solicitud |
| Alzada interpuesta contra denegación expresa de beca, no se resuelve en 3 meses | Desestimatorio | Acto expreso recurrido, no doble silencio |
| Alzada interpuesta contra desestimación presunta de beca, no se resuelve en 3 meses | POSITIVO (doble silencio) | Art. 24.1 párrafo 2 |
| Reposición sin resolver en 1 mes contra denegación de subvención | Desestimatorio | Reposición → siempre negativo |
| Alzada en materia urbanística contra denegación presunta, no resuelve en 3 meses | Desestimatorio | Materia excluida (norma específica) |
| Recurso extraordinario revisión sin resolver en 3 meses | Desestimatorio | Art. 126.2 |
| Interesado obtiene silencio positivo en solicitud; AAPP dicta resolución expresa desestimatoria a posteriori | Positivo prevalece (STS 23/01/2019) | No se puede destruir derecho ya adquirido por silencio positivo |
| Solicitud de exención fiscal sin resolver en 6 meses | Negativo (tributaria, régimen LGT) | Régimen específico |
| Solicitud de información transparencia sin resolver en 1 mes | Negativo (Ley 19/2013) | Régimen específico |
Diferencias con figuras vecinas
| Figura | Norma | Diferencia |
|---|---|---|
| Silencio en procedimiento iniciado a solicitud (general) | Art. 24.1 LPACAP | Positivo por regla general; recursos siempre desestimatorios |
| Silencio en procedimientos iniciados de oficio | Art. 25 LPACAP | Negativo si genera derechos / caducidad si desfavorable |
| Caducidad del procedimiento | Arts. 25, 95 LPACAP | Extingue el procedimiento concreto; no es silencio |
| Prescripción | Art. 30 LRJSP | Extingue la potestad |
| Plazo del CCAA | Art. 46 LJCA | 2 meses (expreso) / 6 meses (presunto) |
| Resolución expresa posterior | Art. 24.3 LPACAP | Solo confirmatoria si el silencio fue positivo |
6 trampas frecuentes del examen / oposiciones
- "El silencio en alzada es siempre positivo por regla general" → FALSO: el art. 122.2 LPACAP establece como regla general que el silencio en la alzada es DESESTIMATORIO transcurridos 3 meses. La excepción del silencio positivo opera SOLO por aplicación de la regla del DOBLE SILENCIO del art. 24.1 párrafo 2, cuando la alzada se interpone contra una desestimación presunta inicial.
- "La regla del doble silencio se aplica a la reposición" → FALSO: el art. 24.1 párrafo 2 LPACAP se refiere expresamente al recurso de ALZADA. La REPOSICIÓN (art. 124.2) mantiene la regla general del silencio desestimatorio sin la excepción del doble silencio, aunque alguna doctrina ha defendido su aplicación analógica.
- "El doble silencio se aplica en cualquier materia" → FALSO: el propio art. 24.1 in fine excluye la regla cuando una norma con rango de Ley, por razones imperiosas de interés general, o el Derecho UE o internacional, establezcan otra cosa. Materias típicamente excluidas: urbanismo, medio ambiente, defensa, sanidad pública, transferencias al dominio público.
- "El plazo del recurso contencioso es 2 meses para todo" → FALSO: el art. 46 LJCA distingue. Contra acto EXPRESO: 2 meses desde la notificación. Contra acto PRESUNTO (silencio): 6 MESES desde el día siguiente a la producción del silencio. Importante para no perder la vía contenciosa.
- "El silencio negativo es un acto administrativo verdadero" → MATIZ: el silencio negativo es una FICCIÓN LEGAL (STC 220/1993) para permitir al interesado acceder a la jurisdicción. NO es un acto administrativo en sentido propio. La AAPP puede dictar resolución expresa en cualquier momento, en sentido distinto al silencio negativo. El silencio POSITIVO sí es acto presunto verdadero.
- "La AAPP puede dictar resolución desestimatoria expresa después del silencio positivo" → FALSO: el art. 24.3.a LPACAP es taxativo: la resolución expresa posterior al silencio positivo solo puede ser CONFIRMATORIA del mismo. Una resolución expresa desestimatoria posterior sería contraria a derecho. Solo cabe vía revisión de oficio (art. 106) si el silencio positivo fue nulo (art. 47.1.f por no concurrir requisitos esenciales).
Reformas y reglas recientes a recordar
- Ley 39/2015 LPACAP: arts. 24, 25, 122, 124, 126 mantienen el régimen vigente desde octubre 2016.
- STC 76/2018: confirma doctrina del doble silencio.
- STS Sala 3ª 23/01/2019: la resolución expresa posterior a silencio positivo solo puede ser confirmatoria.
- STS Sala 3ª 24/02/2015: plazo CCAA contra acto presunto: 6 meses.
- Ley 19/2013 transparencia: régimen específico para acceso a información, silencio negativo en plazo de 1 mes.
Clave de examen
Primero memoriza la regla troncal y después las excepciones. En test, el fallo habitual no está en desconocer el tema, sino en confundir órgano, plazo, efecto jurídico o norma aplicable cuando el enunciado cambia una palabra.
Fuentes oficiales
- Ley 39/2015 LPACAP (arts. 21-25, 47.1.f, 122-126)
- LJCA — Ley 29/1998 (art. 46)
- Ley 19/2013 transparencia
- Jurisprudencia clave: STC 76/2018 (doble silencio), STC 220/1993 (silencio como ficción), STS Sala 3ª 28/02/2018, 23/01/2019, 24/02/2015 (consultables en TC y CENDOJ)
Para repasar conectado
- El acto administrativo: concepto, elementos, clases y validez
- Procedimiento administrativo común: fases e interesados
- Recurso de alzada, reposición y revisión: diferencias
- Validez y eficacia del acto administrativo: diferencias
- Caducidad del procedimiento administrativo: efectos
- Cómputo de plazos administrativos: días hábiles y naturales
Fecha de revisión: 2026-05-27.
Preguntas frecuentes
¿Cuál es el sentido del silencio en los recursos administrativos?
Como regla general, desestimatorio en los tres recursos. ALZADA (art. 122.2 LPACAP): plazo 3 meses sin resolución → desestimación presunta. REPOSICIÓN (art. 124.2): plazo 1 mes sin resolución → desestimación presunta. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN (art. 126.2): plazo 3 meses sin resolución → desestimatorio. La excepción esencial es la regla del DOBLE SILENCIO del art. 24.1 párrafo 2: cuando la alzada se interpone contra una desestimación presunta inicial (silencio negativo en la solicitud), transcurrido el plazo de 3 meses para resolver la alzada sin resolución expresa, el silencio en la alzada es POSITIVO.
¿Qué es el "doble silencio" y cuándo se aplica?
El doble silencio se regula en el art. 24.1 párrafo 2 LPACAP: "El silencio tendrá efecto estimatorio cuando se haya producido la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo". Se aplica solamente al recurso de ALZADA y exige: (1) acto recurrido = desestimación PRESUNTA (silencio negativo previo, no acto expreso); (2) recurso = ALZADA (no reposición); (3) transcurso del plazo de 3 meses sin resolución expresa; (4) materia no excluida por norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general ni por Derecho UE/internacional. La STC 76/2018 confirma la doctrina. Su finalidad: evitar perjudicar sucesivamente al ciudadano por la pasividad administrativa.
¿La regla del doble silencio se aplica a la reposición?
No expresamente. El art. 24.1 párrafo 2 LPACAP se refiere específicamente al recurso de ALZADA. La REPOSICIÓN sigue la regla general del art. 124.2: plazo de 1 mes, transcurrido el cual el silencio es DESESTIMATORIO. Hay parte de la doctrina que defiende la aplicación analógica del doble silencio a la reposición cuando se interpone contra una desestimación presunta, basándose en el principio antiformalista y la lógica del precepto, pero no hay confirmación jurisprudencial unívoca y la literalidad del precepto se ciñe a la alzada. En la práctica forense, no debe contarse con esa extensión.
¿Qué materias quedan excluidas de la regla del doble silencio?
El art. 24.1 in fine LPACAP las excluye expresamente: aquellas en que una norma con rango de Ley, por razones imperiosas de interés general, o una norma del Derecho de la UE o de Derecho internacional aplicable en España, establezcan lo contrario. En la práctica: urbanismo (Ley del Suelo y normativa autonómica), medio ambiente (evaluación ambiental, autorizaciones), defensa nacional, seguridad pública, sanidad pública, telecomunicaciones, juegos de azar, transparencia (Ley 19/2013, plazo 1 mes silencio negativo), tributos (LGT plazo específico), transferencias al dominio público. En estas materias el silencio en la alzada se mantiene desestimatorio aunque el inicial también fuera presunto.
¿Cuál es la diferencia entre silencio positivo y silencio negativo?
Diferencia esencial. El silencio POSITIVO es un acto administrativo presunto VERDADERO: el interesado obtiene lo solicitado y puede acreditarlo mediante certificación del silencio (art. 24.4 LPACAP) o cualquier medio admitido en Derecho. Una resolución expresa posterior solo puede ser CONFIRMATORIA del silencio (art. 24.3.a). El silencio NEGATIVO es una FICCIÓN LEGAL (STC 220/1993) creada para permitir al interesado acceder a la vía de recurso y a la jurisdicción contencioso-administrativa. No es un acto verdadero: la AAPP puede dictar resolución expresa en cualquier momento, incluso en sentido distinto al silencio negativo. El plazo para CCAA contra acto presunto es 6 meses (art. 46 LJCA), frente a 2 meses contra acto expreso.
¿Puede la AAPP dictar resolución desestimatoria expresa después de un silencio positivo?
No, como regla general. El art. 24.3.a LPACAP establece que la resolución expresa posterior al silencio positivo solo puede ser CONFIRMATORIA del mismo. La STS Sala 3ª 23/01/2019 lo confirma: una vez producido el silencio positivo, el interesado ha adquirido un derecho que no puede ser destruido por resolución posterior. La única vía para anular un silencio positivo "irregular" sería la REVISIÓN DE OFICIO del art. 106 LPACAP cuando el silencio positivo sea nulo de pleno derecho conforme al art. 47.1.f (haber adquirido facultades careciendo de los requisitos esenciales). Si la AAPP simplemente dictó resolución desestimatoria expresa fuera de plazo, sería nula por contradicción con el silencio positivo.
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