El acto administrativo: concepto, elementos, clases y validez

El acto administrativo es una de las piezas centrales del Derecho administrativo y aparece en casi cualquier oposición con bloque jurídico. Una sanción, una licencia, una resolución de beca, una liquidación tributaria, una adjudicación, una denegación o una notificación son ejemplos habituales. Todos tienen algo en común: expresan una decisión de la Administración que produce efectos jurídicos.

Para estudiar bien este tema conviene apoyarse en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, especialmente en sus reglas sobre requisitos, eficacia, notificación, nulidad, anulabilidad y revisión. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público completa el marco con órganos, competencia y principios de actuación. La base constitucional está en los artículos 103, 105 y 106 de la Constitución Española.

La idea para test es sencilla: el acto administrativo no es cualquier actuación pública. Es una declaración administrativa sometida al Derecho administrativo, dictada por órgano competente y capaz de producir efectos frente a personas, empresas u otras Administraciones.

Qué es un acto administrativo

Una definición práctica: el acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública, en ejercicio de potestades administrativas, sometida al Derecho administrativo y destinada a producir efectos jurídicos.

La Ley 39/2015 no da una definición única de manual, pero regula sus piezas principales: producción del acto, motivación, forma, eficacia, notificación, publicación, ejecutividad, invalidez y revisión.

Un informe interno puede ser relevante, pero no siempre es un acto administrativo definitivo. Una resolución que impone una sanción, concede una autorización o inadmite una solicitud sí es el ejemplo típico.

Elementos del acto administrativo

Los elementos ayudan a detectar cuándo un acto es válido, anulable o nulo.

Elemento subjetivo: órgano y competencia

El acto debe proceder de un órgano administrativo competente. La competencia conecta con la Ley 40/2015: los órganos actúan dentro de la materia, territorio, jerarquía y funciones que el ordenamiento les atribuye.

La competencia puede verse afectada por técnicas como delegación, avocación, encomienda de gestión, suplencia o delegación de firma. Para test, recuerda que la delegación de competencias debe publicarse y que las resoluciones dictadas por delegación indican expresamente esa circunstancia y se consideran dictadas por el órgano delegante.

Si el órgano es manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio, puede haber nulidad de pleno derecho conforme al art. 47.1.b de la Ley 39/2015.

Elemento objetivo: contenido posible y determinado

El contenido del acto debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado a los fines que justifican la potestad. Una resolución no puede ordenar algo imposible, contrario al ordenamiento o desconectado de la finalidad pública.

Aquí aparece una idea clave: la Administración tiene potestades, pero no puede usarlas para cualquier fin. El art. 106 CE recuerda que los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de esta a los fines que la justifican.

Elemento causal y finalista

El acto debe apoyarse en unos hechos y perseguir el fin público previsto por la norma. Por ejemplo, una sanción exige hechos, tipificación, procedimiento y proporcionalidad; una licencia exige comprobar requisitos; una subvención exige aplicar bases y criterios.

Cuando una potestad se usa para un fin distinto al previsto, hablamos de desviación de poder, vicio clásico del Derecho administrativo.

Elemento formal: forma, motivación y procedimiento

La forma ordinaria de los actos administrativos es escrita y, en el funcionamiento actual, normalmente electrónica. La Ley 39/2015 exige requisitos formales y regula cuándo deben motivarse los actos.

La motivación es esencial en muchos supuestos: actos que limiten derechos o intereses legítimos, actos que resuelvan recursos, actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, acuerdos de suspensión, medidas provisionales, inadmisiones y otros casos previstos legalmente.

El procedimiento también importa. La Constitución, en el art. 105.c, ordena que la ley regule el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

Clases de actos administrativos

Las clasificaciones no son decoración: ayudan a saber qué recursos caben, cuándo producen efectos y qué vicios pueden tener.

Actos favorables y actos de gravamen

Los actos favorables reconocen o amplían una situación jurídica: una beca, una autorización o una concesión. Los actos de gravamen limitan derechos, imponen deberes o perjudican al interesado: una sanción, una denegación o una orden de restitución.

Esta distinción es muy importante en revisión: no se revoca igual un acto desfavorable que un acto favorable declarativo de derechos.

Actos definitivos y actos de trámite

El acto definitivo resuelve el procedimiento o decide sobre el fondo. El acto de trámite impulsa el procedimiento: requerimiento de subsanación, apertura de prueba, petición de informe.

No todos los actos de trámite se pueden recurrir separadamente. Son impugnables los actos de trámite cualificados: los que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Actos expresos y actos presuntos

El acto expreso es la resolución formal dictada y notificada o publicada. El acto presunto nace por silencio administrativo cuando la Administración no resuelve en plazo. En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el silencio suele ser estimatorio salvo excepciones; en procedimientos iniciados de oficio, la falta de resolución puede producir caducidad o silencio desestimatorio según el caso.

Requisitos de validez

Para que un acto sea válido debe respetar competencia, procedimiento, forma, motivación cuando proceda, contenido lícito y finalidad pública.

La regla práctica:

• Si el defecto es gravísimo y encaja en el art. 47 Ley 39/2015, hablamos de nulidad de pleno derecho.
• Si el acto incurre en infracción del ordenamiento sin llegar a nulidad radical, hablamos de anulabilidad.
• Si el defecto formal no causa indefensión ni impide alcanzar el fin del acto, puede ser una irregularidad no invalidante.

Eficacia, ejecutividad y notificación

No confundas validez con eficacia.

El art. 39 Ley 39/2015 establece que los actos sujetos al Derecho administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia puede quedar demorada cuando lo exija el contenido del acto o dependa de notificación, publicación o aprobación superior.

El art. 38 recoge la ejecutividad de los actos administrativos. Esto se conecta con la autotutela administrativa: la Administración no necesita acudir siempre previamente a un juez para que sus actos desplieguen efectos, aunque su actuación está sometida a control judicial.

La notificación es clave. Según el art. 40 Ley 39/2015, debe cursarse en el plazo de diez días desde que el acto se dicta y debe contener texto íntegro, indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, recursos procedentes, órgano ante el que interponerlos y plazo.

Nulidad de pleno derecho

La nulidad de pleno derecho se reserva para vicios especialmente graves. El art. 47 Ley 39/2015 incluye, entre otros:

• Actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio.
• Actos con contenido imposible.
• Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta.
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
• Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin requisitos esenciales.
• Cualquier otro supuesto previsto expresamente en una norma con rango de ley.

La nulidad es imprescriptible en su revisión de oficio, aunque el ejercicio concreto de revisión tiene límites derivados de equidad, buena fe, derechos de particulares y tiempo transcurrido.

Anulabilidad e irregularidades

El art. 48 Ley 39/2015 regula la anulabilidad: son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviación de poder.

Los defectos de forma solo determinan anulabilidad cuando el acto carezca de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión. La realización de actuaciones fuera de plazo solo invalida si así lo impone la naturaleza del término o plazo.

Para memorizar: nulidad es vicio radical; anulabilidad es infracción ordinaria invalidante; irregularidad no invalidante es defecto que no destruye el acto.

Para test

• Acto administrativo = declaración administrativa sometida a Derecho administrativo y productora de efectos jurídicos.
• Ley clave: Ley 39/2015.
• Ley de apoyo: Ley 40/2015, especialmente órganos, competencia y principios.
• Constitución: arts. 103, 105 y 106 CE.
• Validez no es lo mismo que eficacia.
• Los actos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan, salvo regla distinta.
• Notificación: plazo de diez días desde que el acto se dicta.
• Nulidad de pleno derecho: art. 47 Ley 39/2015.
• Anulabilidad: art. 48 Ley 39/2015.
• Actos de trámite cualificados sí pueden impugnarse separadamente.

Errores frecuentes

1. Confundir acto administrativo y reglamento. El acto suele aplicar el Derecho a un caso; el reglamento crea una norma general.
2. Pensar que todo defecto formal anula el acto. Solo invalida si impide alcanzar el fin del acto o produce indefensión.
3. Mezclar nulidad y anulabilidad. La nulidad se reserva para vicios tasados y graves; la anulabilidad cubre infracciones ordinarias invalidantes.
4. Olvidar la competencia del órgano. Sin competencia correcta, el acto puede quedar viciado; si la incompetencia es manifiesta por materia o territorio, puede ser nulo.
5. Creer que la notificación crea siempre el acto. El acto se dicta antes; la notificación condiciona normalmente su eficacia frente al interesado.
6. Confundir silencio administrativo con falta de acto. El silencio puede generar un acto presunto con efectos jurídicos.

Fuentes oficiales

• BOE: Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• BOE: Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• BOE: Constitución Española, texto consolidado.