Potestad sancionadora de la Administración: principios y procedimiento

La potestad sancionadora de la Administración es la capacidad de las Administraciones Públicas para imponer sanciones cuando una persona física o jurídica comete una infracción administrativa. Es un bloque transversal de oposiciones porque aparece en derecho administrativo general, régimen local, función pública, tráfico, extranjería, seguridad ciudadana, urbanismo, medio ambiente, consumo, sanidad y muchos procedimientos sectoriales.

Para estudiar este tema con orden conviene separar dos planos: los principios de la potestad sancionadora, regulados principalmente en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y las reglas procedimentales, reguladas en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común. Además, el punto de partida constitucional está en el artículo 25 CE, que impide sancionar conductas que no fueran infracción en el momento de producirse.

Qué es la potestad sancionadora

La potestad sancionadora permite a la Administración reaccionar frente a infracciones administrativas mediante sanciones. No es lo mismo que la potestad penal de jueces y tribunales, aunque comparte garantías básicas porque ambas son manifestaciones del poder punitivo del Estado.

Ejemplos sencillos:

• Multa por infracción de tráfico.
• Sanción urbanística.
• Infracción tributaria o de consumo.
• Sanción disciplinaria a empleado público.
• Infracción administrativa en materia medioambiental.

La Administración no puede sancionar libremente. Necesita una norma que atribuya la potestad, una infracción previamente tipificada, un procedimiento con garantías y una resolución motivada.

Normas clave para oposiciones

La regla práctica es: Ley 40/2015 para principios; Ley 39/2015 para procedimiento. Las leyes sectoriales completan el cuadro con tipos infractores, cuantías, órganos competentes y plazos específicos.

Principio de legalidad

El principio de legalidad exige que la potestad sancionadora se ejerza cuando haya sido reconocida por una norma con rango de ley y por órganos que la tengan expresamente atribuida.

Tiene dos consecuencias básicas:

• No hay sanción administrativa sin cobertura legal.
• No puede sancionar cualquier órgano, sino el órgano competente según la norma aplicable.

Este principio conecta con el artículo 25 CE: nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que, cuando se produjeron, no fueran infracción administrativa según la legislación vigente.

Para test, no confundas legalidad con oportunidad política. Aunque una conducta parezca reprochable, la Administración solo puede sancionarla si encaja en una infracción legalmente prevista.

Irretroactividad y retroactividad favorable

La Ley 40/2015 recoge la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. En cambio, las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor o al infractor.

Esto incluye supuestos como:

• Eliminación de una infracción.
• Reducción de la sanción.
• Disminución de plazos de prescripción.
• Cambio normativo que resulte más beneficioso.

La regla de memoria es: lo desfavorable no retroactúa; lo favorable sí puede retroactuar.

Principio de tipicidad

El principio de tipicidad exige que las infracciones y sanciones estén definidas por norma. La Administración no puede inventar infracciones por analogía ni sancionar conductas parecidas a las descritas si no encajan en el tipo.

En oposiciones, tipicidad significa tres cosas:

1. Debe existir una infracción prevista.
2. Debe existir una sanción aplicable.
3. Los hechos probados deben encajar en la descripción normativa.

Las normas reglamentarias pueden colaborar en la concreción de infracciones y sanciones, pero no pueden crear infracciones o sanciones nuevas al margen de la ley. Esta idea es clásica en preguntas tipo test.

Responsabilidad y culpabilidad

La Ley 40/2015 indica que solo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción las personas físicas o jurídicas, y también determinados grupos, uniones, patrimonios independientes o entidades sin personalidad jurídica cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, que resulten responsables a título de dolo o culpa.

La fórmula importante es dolo o culpa. En derecho administrativo sancionador no basta con que haya un resultado: debe existir responsabilidad atribuible al sujeto.

También pueden existir responsabilidades solidarias o subsidiarias cuando una norma con rango de ley lo prevea, por ejemplo en obligaciones de prevenir infracciones cometidas por otros sujetos.

Principio de proporcionalidad

La proporcionalidad obliga a que la sanción sea adecuada a la gravedad de la infracción. La Ley 40/2015 exige que la sanción guarde la debida idoneidad y necesidad, y que se ponderen criterios de graduación.

Entre los criterios típicos están:

• Grado de culpabilidad o existencia de intencionalidad.
• Continuidad o persistencia de la conducta infractora.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia por comisión de infracciones de la misma naturaleza declaradas por resolución firme.

Además, cuando la sanción sea pecuniaria, la comisión de la infracción no debe resultar más beneficiosa para el infractor que cumplir la norma. Es decir: la multa no puede convertirse en un coste asumible para incumplir.

Prescripción

La prescripción limita temporalmente la posibilidad de perseguir infracciones o ejecutar sanciones. La Ley 40/2015 establece reglas generales si las leyes específicas no fijan plazos.

Si la ley sectorial establece otros plazos, habrá que aplicar esos plazos específicos. La tabla anterior es la regla supletoria de la Ley 40/2015.

No confundas prescripción con caducidad. La prescripción afecta al tiempo para perseguir o ejecutar; la caducidad afecta al procedimiento por vencimiento del plazo máximo sin resolución en procedimientos iniciados de oficio.

Concurrencia de sanciones: non bis in idem

El principio de concurrencia de sanciones impide sancionar dos veces los mismos hechos cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Es la regla conocida como non bis in idem.

La clave está en la triple identidad:

• Mismo sujeto.
• Mismo hecho.
• Mismo fundamento.

Si falta alguno de esos elementos, puede haber margen para responsabilidades distintas. Por eso conviene no memorizar solo "no se puede sancionar dos veces"; la pregunta de examen suele esconder la triple identidad.

Procedimiento sancionador: idea general

La Ley 39/2015 no regula un procedimiento sancionador separado como ocurría en el sistema anterior, sino el procedimiento administrativo común con especialidades para procedimientos sancionadores.

La estructura básica es:

Inicio del procedimiento sancionador

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente. Pueden iniciarse por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.

La denuncia no convierte al denunciante automáticamente en interesado. Es otro error típico: denunciar una infracción no significa tener posición plena en el procedimiento, salvo que concurran los requisitos generales de interesado.

El acuerdo de iniciación debe contener, entre otros elementos:

• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
• Hechos que motivan la incoación.
• Posible calificación jurídica de los hechos.
• Infracciones y sanciones que pudieran corresponder.
• Instructor y, en su caso, secretario del procedimiento.
• Órgano competente para resolver.
• Medidas provisionales acordadas, si existen.
• Indicación del derecho a formular alegaciones y audiencia.

Separación entre instrucción y resolución

En los procedimientos sancionadores debe cuidarse la separación entre la fase instructora y la fase resolutoria. La Ley 40/2015 exige que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponda a órganos administrativos que la tengan atribuida, y la Ley 39/2015 refuerza las garantías procedimentales.

La idea para test: quien instruye prepara, investiga y formula propuesta; quien resuelve impone o no impone la sanción. Si la competencia para instruir y resolver no recae en el mismo órgano, el instructor debe elevar propuesta de resolución al órgano competente.

Reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario

La Ley 39/2015 permite terminación simplificada en procedimientos sancionadores:

• Si el infractor reconoce su responsabilidad, puede resolverse el procedimiento con la sanción procedente.
• Si la sanción es solo pecuniaria o cabe imponer sanción pecuniaria y otra no pecuniaria pero se justifica la improcedencia de la segunda, el pago voluntario puede terminar el procedimiento.
• Cuando la sanción sea pecuniaria, el órgano competente debe aplicar reducciones de al menos el 20 % por reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario, si se cumplen las condiciones legales.

Estas reducciones deben estar determinadas en la notificación de iniciación y su efectividad puede condicionarse al desistimiento o renuncia de acciones o recursos administrativos contra la sanción.

Resolución y caducidad

La resolución sancionadora debe ser motivada. Debe fijar hechos, valorar pruebas, identificar responsables, infracción cometida y sanción impuesta, o declarar la inexistencia de infracción o responsabilidad.

En procedimientos iniciados de oficio, si vence el plazo máximo sin resolución expresa, se produce la caducidad cuando el procedimiento sea sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen. La resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.

Caducidad no siempre equivale a impunidad definitiva: puede iniciarse un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito.

Para test

• Art. 25 CE: nadie puede ser sancionado por hechos que no fueran infracción administrativa cuando se produjeron.
• Ley 40/2015: principios de la potestad sancionadora, arts. 25 a 31.
• Ley 39/2015: procedimiento común y especialidades del procedimiento sancionador.
• Principios básicos: legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in idem.
• Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio.
• Denuncia no equivale automáticamente a condición de interesado.
• Las infracciones leves prescriben a los 6 meses si no hay plazo legal específico; las sanciones leves, al año.
• El reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario pueden generar reducciones de al menos el 20 %.
• Caducidad y prescripción no son lo mismo.

Errores frecuentes

1. Confundir Ley 39/2015 y Ley 40/2015. La Ley 40/2015 contiene principios; la Ley 39/2015 regula el procedimiento.
2. Decir que el procedimiento sancionador puede iniciarse a solicitud del interesado. No: se inicia siempre de oficio, aunque pueda venir motivado por denuncia.
3. Olvidar el artículo 25 CE. Es la base constitucional de la legalidad sancionadora.
4. Aplicar analogía para sancionar. En derecho sancionador, la tipicidad impide castigar conductas no previstas.
5. Confundir prescripción con caducidad. La prescripción afecta a infracción o sanción; la caducidad afecta al procedimiento.
6. Pensar que toda denuncia convierte al denunciante en interesado. Solo será interesado si cumple los requisitos generales.
7. Olvidar la triple identidad del non bis in idem: sujeto, hecho y fundamento.

Fuentes oficiales

• BOE: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• BOE: Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• BOE: Constitución Española, artículo 25.