Ciudadanía de la Unión Europea: derechos, libre circulación y protección consular

La ciudadanía de la Unión Europea es una de las consecuencias más importantes del Tratado de Maastricht. No sustituye a la nacionalidad de cada Estado miembro, pero añade un conjunto de derechos que acompañan a las personas nacionales de países de la Unión: circular y residir en otros Estados miembros, votar en determinadas elecciones, pedir amparo consular fuera de la UE y dirigirse a instituciones europeas.

Es un tema transversal para oposiciones porque conecta Derecho de la Unión Europea, derechos fundamentales, instituciones, extranjería, participación política y libre circulación. Para estudiarlo bien, conviene separar tres ideas: quién es ciudadano de la Unión, qué derechos tiene y qué límites o condiciones pueden aplicarse.

La base jurídica está en el artículo 9 del Tratado de la Unión Europea (TUE), los artículos 20 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Título V de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Qué es la ciudadanía de la Unión Europea

Es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía europea no nace por residencia, empadronamiento o tener una tarjeta administrativa: deriva de la nacionalidad de un país de la UE.

La regla esencial del artículo 20 TFUE es que la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional y no la sustituye. Esto significa:

• Una persona española, francesa o italiana es ciudadana de la Unión porque tiene la nacionalidad de un Estado miembro.
• La UE no concede una nacionalidad europea separada.
• Cada Estado miembro regula quiénes son sus nacionales conforme a su Derecho interno.
• La ciudadanía de la Unión genera derechos propios reconocidos por los Tratados.

Para test: nacionalidad de Estado miembro = ciudadanía de la Unión.

Derechos principales de la ciudadanía de la Unión

Los derechos básicos aparecen en el artículo 20.2 TFUE y se desarrollan en otros preceptos.

La Carta de Derechos Fundamentales refuerza estos derechos en sus artículos 39 a 46, dentro del título dedicado a ciudadanía.

Libre circulación y residencia

El derecho más conocido es la libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros. No es solo poder cruzar una frontera para hacer turismo; también permite vivir, estudiar, trabajar o buscar empleo en otro país de la Unión.

La libre circulación se apoya en el artículo 21 TFUE y se concreta mediante normas de Derecho derivado. En términos prácticos, el portal oficial Your Europe explica que los ciudadanos de la UE pueden viajar por los países de la Unión con documento nacional de identidad o pasaporte válido, aunque ciertos Estados pueden exigir requisitos de registro cuando la estancia supera un plazo determinado.

Estancias breves y residencia

Para estudiar sin perderse, distingue:

La libre circulación no elimina todos los controles administrativos. Permite desplazarse y residir dentro del marco del Derecho de la Unión, con límites justificados por razones como orden público, seguridad pública o salud pública.

Igualdad de trato y no discriminación por nacionalidad

La ciudadanía de la Unión se relaciona con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad dentro del ámbito de aplicación de los Tratados. Esto no significa que cualquier ciudadano de la UE tenga exactamente todos los derechos de un nacional en cualquier situación, pero sí que las diferencias deben estar justificadas por el Derecho de la Unión.

Ejemplo básico: una persona ciudadana de la UE que reside legalmente en otro Estado miembro puede ejercer derechos de participación local y europea allí, en condiciones equivalentes a las de los nacionales para esos procesos electorales concretos.

Para oposición, no mezcles igualdad de trato con igualdad absoluta. La UE permite condiciones y límites, pero prohíbe discriminaciones incompatibles con los Tratados.

Derechos electorales: municipales y Parlamento Europeo

Uno de los efectos más claros de la ciudadanía europea es la participación política en el Estado de residencia.

El artículo 22 TFUE reconoce dos derechos:

1. Votar y ser candidato en elecciones municipales del Estado miembro de residencia.
2. Votar y ser candidato en elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia.

En ambos casos se ejerce en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado, sin perjuicio de las modalidades previstas por el Derecho de la Unión y la legislación nacional.

No confundas estos derechos con elecciones generales o autonómicas. La ciudadanía de la Unión no implica por sí sola derecho a votar en elecciones nacionales del Estado miembro de residencia.

Protección diplomática y consular

La protección consular es un derecho muy preguntable. Según los artículos 20.2.c y 23 TFUE, todo ciudadano de la Unión puede acogerse, en el territorio de un tercer país donde no esté representado el Estado miembro de su nacionalidad, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier otro Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado.

Hay tres claves:

La protección puede incluir ayuda en situaciones como pérdida o robo de documentación, accidente grave, enfermedad, detención, violencia, fallecimiento o evacuación en crisis. No significa que cualquier embajada de la UE sustituya siempre a la del país propio: opera especialmente cuando el ciudadano está no representado.

Petición, Defensor del Pueblo Europeo y comunicación con instituciones

La ciudadanía de la Unión también da derechos de participación y control institucional.

El artículo 24 TFUE reconoce el derecho de petición ante el Parlamento Europeo. Este derecho permite plantear asuntos que entren en el ámbito de actividad de la Unión y afecten directamente a quien formula la petición.

También permite dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo, que examina casos de mala administración en instituciones, órganos y organismos de la Unión. No es un tribunal ni revisa decisiones judiciales nacionales; su función se centra en la buena administración europea.

Además, toda persona ciudadana de la Unión puede dirigirse por escrito a instituciones y órganos de la UE en una de las lenguas oficiales de los Tratados y recibir contestación en esa misma lengua.

Ciudadanía europea y Carta de Derechos Fundamentales

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea dedica su Título V a la ciudadanía. Allí aparecen derechos como:

• Derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones al Parlamento Europeo.
• Derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones municipales.
• Derecho a una buena administración.
• Derecho de acceso a documentos.
• Derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo.
• Derecho de petición.
• Libertad de circulación y residencia.
• Protección diplomática y consular.

La Carta no debe estudiarse como una lista aislada. Refuerza derechos que ya se apoyan en los Tratados y ayuda a ubicar la ciudadanía europea dentro del sistema de derechos fundamentales de la Unión.

Diferencias que suelen caer en test

Para test

1. La ciudadanía de la Unión se regula en el artículo 9 TUE y en los artículos 20 a 25 TFUE.
2. Es ciudadano de la Unión quien tiene la nacionalidad de un Estado miembro.
3. La ciudadanía de la Unión se añade a la nacionalidad nacional y no la sustituye.
4. Los derechos principales están en el artículo 20.2 TFUE.
5. Libre circulación y residencia: artículo 21 TFUE.
6. Derechos electorales municipales y europeos: artículo 22 TFUE.
7. Protección consular en terceros países: artículo 23 TFUE.
8. Petición, Defensor del Pueblo Europeo y comunicación con instituciones: artículo 24 TFUE.
9. La Carta de Derechos Fundamentales recoge derechos de ciudadanía en sus artículos 39 a 46.
10. Protección consular exige, como regla, que el Estado propio no esté representado en el tercer país.

Errores frecuentes

• Decir que la UE concede una nacionalidad europea separada.
• Confundir ciudadanía europea con residencia legal en un Estado miembro.
• Pensar que los derechos electorales permiten votar en elecciones generales del Estado de residencia.
• Olvidar que la libre circulación puede tener condiciones, especialmente para residencias prolongadas.
• Confundir protección consular con asistencia dentro del territorio de la Unión.
• Creer que el Defensor del Pueblo Europeo revisa cualquier problema con Administraciones nacionales.
• Estudiar la Carta sin conectarla con el TFUE.

Fuentes oficiales

• Tratados vigentes de la Unión Europea - EUR-Lex
• Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, versión consolidada - EUR-Lex
• Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - EUR-Lex
• Derechos de los ciudadanos de la UE - Comisión Europea
• Documentos de viaje para ciudadanos de la UE - Your Europe