Instituciones de la Unión Europea: Parlamento, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia

Las instituciones de la Unión Europea son el armazón que permite aprobar normas, coordinar políticas, representar a los ciudadanos y Estados miembros, ejecutar el Derecho de la Unión y garantizar su interpretación uniforme. En oposiciones, este tema suele parecer una lista de nombres, pero la clave está en distinguir quién representa a quién y qué función cumple cada institución.

El artículo 13 del Tratado de la Unión Europea enumera siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. En esta guía nos centramos en las cuatro que más se confunden en test generales: Parlamento Europeo, Consejo de la Unión Europea, Comisión Europea y Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Las fuentes oficiales de referencia son los tratados vigentes en EUR-Lex y el portal oficial de la Unión Europea sobre instituciones y organismos.

Mapa rápido de instituciones de la Unión Europea

Para empezar, coloca cada institución en una idea. Esto evita la mayoría de errores.

Regla Opotips: ciudadanos-Parlamento, gobiernos-Consejo, interés común-Comisión, Derecho-TJUE.

Las siete instituciones del artículo 13 TUE

Aunque el título del artículo se centre en cuatro instituciones, conviene saber la lista completa porque se pregunta de forma literal.

El marco institucional de la Unión está compuesto por:

1. Parlamento Europeo.
2. Consejo Europeo.
3. Consejo.
4. Comisión Europea.
5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
6. Banco Central Europeo.
7. Tribunal de Cuentas.

El objetivo del marco institucional es promover los valores de la Unión, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, y garantizar coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.

No confundas instituciones con órganos, agencias o servicios interinstitucionales. El Comité Económico y Social Europeo, el Comité Europeo de las Regiones o el Defensor del Pueblo Europeo son importantes, pero no forman parte de la lista de siete instituciones del artículo 13 TUE.

Parlamento Europeo: ciudadanos, legislación y control

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión. Sus miembros son elegidos por sufragio universal directo en cada Estado miembro. Desde el Tratado de Lisboa, su peso institucional se refuerza porque participa junto con el Consejo en el procedimiento legislativo ordinario.

Sus funciones principales son:

• Participar en la aprobación de legislación europea.
• Aprobar, junto con el Consejo, el presupuesto de la Unión.
• Controlar políticamente a la Comisión.
• Elegir al Presidente de la Comisión Europea, a propuesta del Consejo Europeo.
• Aprobar al colegio de comisarios.
• Debatir y formular posiciones políticas sobre asuntos de la Unión.

Para examen, recuerda que el Parlamento Europeo no funciona como un parlamento estatal idéntico. No tiene en general la iniciativa legislativa ordinaria que sí tiene la Comisión. Su papel central está en debatir, enmendar, aprobar o rechazar propuestas legislativas dentro del procedimiento que corresponda.

También hay que distinguir Parlamento Europeo de Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. Son organizaciones distintas. La Unión Europea no es el Consejo de Europa.

Consejo de la Unión Europea: gobiernos nacionales y colegislación

El Consejo de la Unión Europea representa a los gobiernos de los Estados miembros. Está formado por ministros nacionales, pero su composición cambia según la materia: si se trata de agricultura, acuden ministros de agricultura; si se trata de asuntos económicos, ministros de economía o finanzas.

Por eso se dice que el Consejo se reúne en formaciones. No es siempre la misma mesa política con las mismas personas.

Funciones principales:

• Aprobar legislación de la Unión junto con el Parlamento Europeo.
• Coordinar políticas de los Estados miembros.
• Aprobar el presupuesto de la UE junto con el Parlamento.
• Celebrar acuerdos internacionales en nombre de la Unión.
• Desarrollar la política exterior y de seguridad común en los términos de los Tratados.

El Consejo decide por distintas reglas de votación según la materia: mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. En oposiciones generales suele bastar con saber que la mayoría cualificada es la regla más característica en muchas decisiones, pero que ciertas materias sensibles exigen unanimidad.

Consejo de la Unión Europea y Consejo Europeo no son lo mismo

Esta es una de las trampas más repetidas.

El Consejo Europeo da impulso político general; el Consejo de la Unión Europea participa directamente en la aprobación de normas junto con el Parlamento.

Comisión Europea: iniciativa, ejecución y guardiana de los Tratados

La Comisión Europea representa el interés general de la Unión. Es la institución que suele describirse como motor ejecutivo y como "guardiana de los Tratados".

Sus funciones principales son:

• Proponer nuevas normas de la Unión mediante iniciativa legislativa.
• Ejecutar el presupuesto y gestionar programas europeos.
• Velar por la aplicación del Derecho de la Unión.
• Supervisar que los Estados miembros cumplan sus obligaciones.
• Representar a la Unión en ámbitos exteriores que no correspondan a la política exterior y de seguridad común.

En el procedimiento legislativo ordinario, la fórmula de memoria es: la Comisión propone; Parlamento y Consejo adoptan. Después, los Estados miembros aplican, y la Comisión vigila que el Derecho de la Unión se cumpla correctamente.

La Comisión está formada por comisarios, uno por cada Estado miembro, aunque no representan a su Estado como si fueran embajadores nacionales. Su función es actuar con independencia en interés de la Unión.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea: interpretación y control judicial

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea garantiza que el Derecho de la Unión se interprete y aplique de la misma forma en todos los Estados miembros. Tiene sede en Luxemburgo.

Conviene entender su estructura:

El TJUE cumple varias funciones:

• Interpreta el Derecho de la Unión a través de la cuestión prejudicial.
• Controla la legalidad de los actos de las instituciones.
• Examina incumplimientos de Estados miembros.
• Resuelve litigios entre instituciones o entre la Unión y sus agentes en los términos previstos.

La cuestión prejudicial es una idea estrella: un juez nacional puede plantear al TJUE dudas sobre interpretación o validez del Derecho de la Unión. El TJUE responde y el juez nacional aplica esa interpretación al caso concreto.

No confundas el TJUE con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El TJUE pertenece a la Unión Europea y está en Luxemburgo. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos pertenece al Consejo de Europa y está en Estrasburgo.

Procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario es la forma más característica de aprobación de normas en la Unión Europea. En términos sencillos:

1. La Comisión Europea presenta una propuesta.
2. El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea examinan el texto.
3. Ambas instituciones pueden modificar, aprobar o bloquear el resultado según las fases previstas.
4. Si Parlamento y Consejo alcanzan acuerdo, se aprueba el acto legislativo.

Este procedimiento refleja el equilibrio institucional:

• Comisión: interés general e iniciativa.
• Parlamento: legitimidad ciudadana.
• Consejo: representación de los gobiernos nacionales.

Para test, la clave es no atribuir la iniciativa legislativa ordinaria al Consejo o al Parlamento como regla general. La Comisión es quien normalmente propone.

Derecho originario y derecho derivado

Las instituciones se entienden mejor si distingues el tipo de norma con el que trabajan.

Los Tratados crean instituciones, competencias y procedimientos. El Derecho derivado desarrolla políticas concretas dentro de esas competencias.

Los actos más preguntados son:

• Reglamento: alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable.
• Directiva: obliga en cuanto al resultado, pero deja a los Estados la elección de forma y medios.
• Decisión: obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo obliga a estos.

Para test

• Las instituciones del art. 13 TUE son siete.
• Parlamento Europeo = representa a los ciudadanos.
• Consejo de la Unión Europea = representa a los gobiernos de los Estados miembros.
• Comisión Europea = representa el interés general de la Unión.
• TJUE = garantiza la interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Unión.
• Consejo de la Unión Europea y Consejo Europeo no son lo mismo.
• Fórmula legislativa básica: Comisión propone; Parlamento y Consejo adoptan.
• El Parlamento Europeo se elige por sufragio universal directo.
• El Consejo se reúne en formaciones según la materia.
• El TJUE está en Luxemburgo; el TEDH está en Estrasburgo y no pertenece a la UE.

Errores frecuentes

1. Confundir Consejo de la Unión Europea y Consejo Europeo. El primero reúne ministros y legisla con el Parlamento; el segundo reúne líderes y marca orientaciones políticas.
2. Meter al Consejo de Europa dentro de la UE. El Consejo de Europa es una organización internacional distinta.
3. Decir que el Parlamento Europeo propone ordinariamente las leyes. En general, la iniciativa legislativa corresponde a la Comisión.
4. Olvidar que el Consejo representa gobiernos, no ciudadanos directamente. La representación ciudadana corresponde al Parlamento Europeo.
5. Confundir TJUE y TEDH. Luxemburgo es TJUE; Estrasburgo es TEDH.
6. Pensar que todos los órganos de la UE son instituciones. Solo las siete del art. 13 TUE tienen esa categoría.

Fuentes oficiales

• EUR-Lex: tratados vigentes de la Unión Europea.
• EUR-Lex: artículo 13 del Tratado de la Unión Europea.
• Portal oficial de la Unión Europea: tipos de instituciones y órganos.