Procedimiento legislativo de la Unión Europea: ordinario y especiales

El procedimiento legislativo de la Unión Europea explica cómo nacen los actos legislativos de la UE. Para oposiciones, el punto central es distinguir el procedimiento legislativo ordinario, donde Parlamento Europeo y Consejo actúan como colegisladores, de los procedimientos legislativos especiales, donde uno de ellos tiene el papel principal y el otro participa mediante consulta o aprobación.

La materia es transversal: aparece en temarios de Unión Europea, Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, cuerpos generales, justicia, hacienda, administración local y autonómica, cuerpos de seguridad y oposiciones con bloque institucional europeo. La clave de examen es saber quién propone, quién adopta, qué papel tiene el Parlamento Europeo y qué diferencia hay entre consulta y aprobación.

La base está en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), especialmente en los artículos 289 y 294 TFUE. EUR-Lex reúne los tratados vigentes y consolidados, que son la referencia oficial para estudiar esta parte.

Actos legislativos y base jurídica

En la Unión Europea no todo acto jurídico es legislativo. Un acto es legislativo cuando se adopta mediante procedimiento legislativo. El artículo 289 TFUE distingue:

Además, los actos legislativos pueden adoptar formas del artículo 288 TFUE: reglamentos, directivas o decisiones. Por eso no debes mezclar dos planos: una cosa es la forma del acto y otra el procedimiento para aprobarlo.

Quién tiene la iniciativa legislativa

La regla general es que la Comisión Europea presenta la propuesta legislativa. Esta idea aparece en el procedimiento ordinario y en buena parte de los especiales. La Comisión actúa como motor técnico-político de la legislación europea: prepara propuestas, consulta, evalúa impacto y remite el texto al Parlamento Europeo y al Consejo.

Existen excepciones o vías de impulso: el Parlamento Europeo y el Consejo pueden pedir a la Comisión que presente propuestas; la iniciativa ciudadana europea puede invitar a la Comisión a actuar; y en materias concretas los Tratados permiten iniciativa de otros actores, como un grupo de Estados miembros, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones.

Para test básico, retén: normalmente propone la Comisión; legislan Parlamento y Consejo o uno de ellos según el procedimiento aplicable.

Procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario está regulado en el artículo 294 TFUE. Antes del Tratado de Lisboa se conocía como codecisión. Desde Lisboa es el procedimiento común para adoptar la mayoría de la legislación de la UE.

El Parlamento Europeo lo resume así: Parlamento y Consejo deciden conjuntamente sobre las propuestas de la Comisión en un amplio número de ámbitos. Esa igualdad entre Parlamento y Consejo es la idea de examen más importante.

Fases del procedimiento ordinario

El procedimiento ordinario puede ser sencillo si hay acuerdo temprano, o complejo si llega a segunda lectura y conciliación.

No siempre se llega al final. Muchos actos se adoptan en primera lectura por acuerdo político entre instituciones. Eso no cambia la lógica jurídica: Parlamento y Consejo son colegisladores.

Primera lectura: el punto donde más se simplifica

La Comisión presenta la propuesta. El Parlamento Europeo adopta una posición en primera lectura. Después el Consejo puede aprobar esa posición. Si lo hace, el acto queda adoptado.

Si el Consejo no aprueba la posición del Parlamento, adopta su propia posición en primera lectura y la transmite al Parlamento. Aquí empieza la segunda lectura.

Para examen, la idea útil es: si Consejo acepta la posición del Parlamento en primera lectura, no hay que seguir avanzando.

Segunda lectura y conciliación

En segunda lectura, el Parlamento puede aprobar la posición del Consejo, rechazarla o proponer enmiendas. Si la rechaza, el acto no se adopta. Si la aprueba o no se pronuncia dentro del plazo, el acto se considera adoptado en la formulación del Consejo.

Si el Parlamento propone enmiendas, el Consejo puede aceptarlas. Si no las acepta todas, se convoca el Comité de Conciliación, compuesto por miembros del Consejo o sus representantes y un número igual de representantes del Parlamento Europeo.

La conciliación busca un texto conjunto. Si no hay acuerdo, el acto no se adopta. Si hay acuerdo, Parlamento y Consejo deben aprobar ese texto en tercera lectura. El texto conjunto no se reabre para enmiendas sustantivas: se aprueba o se rechaza.

Mayorías y plazos que conviene reconocer

No todas las oposiciones exigen detalle de plazos, pero sí conviene reconocer la arquitectura:

• El Parlamento decide por mayoría de votos emitidos o por mayoría de miembros en momentos concretos, según la fase.
• El Consejo suele decidir por mayoría cualificada, salvo supuestos previstos en los Tratados.
• En segunda lectura y conciliación aparecen plazos de tres meses, seis semanas y posibles prórrogas.

Para un test general, lo más rentable es memorizar el itinerario: propuesta, primera lectura, segunda lectura, conciliación y tercera lectura.

Procedimientos legislativos especiales

Los procedimientos legislativos especiales son la excepción al procedimiento ordinario. Están previstos para materias concretas en los Tratados. En ellos no hay plena igualdad entre Parlamento Europeo y Consejo como colegisladores.

EUR-Lex resume que, en el procedimiento legislativo especial, normalmente el Consejo es el único legislador y el Parlamento participa mediante consulta o aprobación. También pueden existir casos en los que el Parlamento adopta el acto con participación del Consejo, pero la regla práctica de examen es: especial = no codecisión plena.

Consulta y aprobación: diferencia básica

Los dos modelos que más aparecen son:

En la consulta, el Parlamento participa, pero su dictamen no obliga políticamente del mismo modo que una votación colegisladora. Aun así, la consulta debe realizarse cuando el Tratado la exige; omitirla puede afectar a la validez del acto.

En la aprobación, el Parlamento tiene un poder de veto. No puede modificar el texto como colegislador ordinario, pero si no aprueba, el acto no puede adoptarse.

Ejemplos de materias

Los procedimientos especiales se usan en materias sensibles o institucionales, como fiscalidad, determinados aspectos de seguridad social, cooperación policial o judicial en casos concretos, recursos propios, adhesión de nuevos Estados o acuerdos internacionales, según la base jurídica aplicable.

La lista exacta depende del artículo del Tratado que sirva de base jurídica. Por eso, ante un caso concreto, la pregunta correcta es: qué artículo del Tratado regula esta materia y qué procedimiento exige.

Parlamento, Consejo y Consejo Europeo: no confundir

En procedimiento legislativo se habla sobre todo de Parlamento Europeo, Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea.

No confundas:

El error típico es confundir Consejo de la UE con Consejo Europeo. El Consejo de la UE reúne ministros nacionales por materias y participa en la adopción de legislación. El Consejo Europeo reúne jefes de Estado o de Gobierno y marca prioridades.

Actos legislativos frente a actos no legislativos

No todo lo que aprueba la UE mediante reglamento, directiva o decisión es necesariamente acto legislativo. Si se adopta por procedimiento legislativo, será acto legislativo. Si se adopta por delegación, ejecución u otro procedimiento no legislativo, no tendrá esa naturaleza.

Este matiz explica por qué el artículo 288 TFUE, que enumera reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes, no basta para saber el procedimiento. Para responder bien, separa tres preguntas:

1. ¿Qué forma tiene el acto? Reglamento, directiva o decisión.
2. ¿Qué procedimiento lo adopta? Ordinario, especial o no legislativo.
3. ¿Qué instituciones participan? Comisión, Parlamento, Consejo y otros órganos cuando proceda.

Cómo memorizarlo

Una regla sencilla:

Comisión propone; Parlamento y Consejo deciden.

Después añade el matiz:

• En el ordinario, Parlamento y Consejo deciden juntos.
• En el especial, decide uno con intervención del otro.
• En la consulta, Parlamento opina.
• En la aprobación, Parlamento acepta o veta.

Para test

1. El procedimiento legislativo ordinario está en el artículo 294 TFUE.
2. Antes se llamaba codecisión.
3. Parlamento Europeo y Consejo actúan como colegisladores.
4. La Comisión presenta normalmente la propuesta legislativa.
5. Las fases clave son propuesta, primera lectura, segunda lectura, conciliación y tercera lectura.
6. Si Consejo acepta la posición del Parlamento en primera lectura, el acto se adopta.
7. En conciliación, si no hay texto conjunto, el acto no se adopta.
8. Procedimiento especial significa que no hay igualdad plena de colegisladores.
9. Consulta: el Parlamento emite dictamen. Aprobación: el Parlamento acepta o veta.
10. Consejo de la UE y Consejo Europeo no son lo mismo.

Errores frecuentes

Confundir procedimiento ordinario con cualquier trámite de la UE

El procedimiento ordinario es un procedimiento legislativo concreto del artículo 294 TFUE. No todo acto de la UE pasa por él.

Pensar que el Parlamento siempre decide igual

En el ordinario, el Parlamento es colegislador con el Consejo. En los especiales, puede ser consultado o tener que aprobar, pero su papel no es idéntico.

Mezclar consulta y aprobación

Consulta significa dictamen previo. Aprobación significa aceptar o rechazar sin enmendar. En aprobación, el Parlamento tiene un poder de veto mucho más claro.

Confundir Consejo de la UE y Consejo Europeo

El Consejo de la UE participa en la aprobación de legislación. El Consejo Europeo fija orientaciones políticas generales y no ejerce función legislativa ordinaria.

Estudiar solo instituciones y olvidar la base jurídica

Cada materia del Tratado remite al procedimiento aplicable. La base jurídica determina si se usa procedimiento ordinario, especial o no legislativo.

Fuentes oficiales

• EUR-Lex: Tratados vigentes de la Unión Europea. Consulta TUE y TFUE, especialmente los artículos 289 y 294 TFUE.
• EUR-Lex: procedimiento legislativo ordinario. Resumen oficial del procedimiento ordinario.
• EUR-Lex: procedimiento legislativo especial. Resumen oficial de los procedimientos especiales.
• Parlamento Europeo: procedimiento legislativo ordinario. Infografía oficial con las fases del procedimiento.